Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione quinta)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2019 del 2016, proposto da:
Comune di Fano, in persona del dirigente delegato agli affari
legali ex art. 32, comma 27, dello statuto comunale, rappresentato e
difeso dagli avvocati Maria Alessandra Sandulli, Antonio D'Atena e
Federico Romoli, con domicilio eletto presso la prima, in Roma, corso
Vittorio Emanuele II n. 349;
Contro Regione Marche, in persona del presidente pro tempore,
rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Romano, Paolo Costanzi
e Maria Grazia Moretti, con domicilio eletto presso il primo, in
Roma, via Morichini n. 41;
Nei confronti di:
Comune di Mondolfo, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avvocati Diego Vaiano e Alberto Clini,
con domicilio eletto presso il primo, in Roma, Lungotevere Marzio n.
3;
Vitali Gabriele, in proprio e quale legale rappresentante del
comitato Pro Marotta unita, rappresentato e difeso dagli avvocati
Maurizio Miranda e Francesco Galanti, con domicilio eletto presso
l'avvocato Elisa Neri, in Roma, via dei Gracchi n. 130;
Comitato Civico Fano Unita, in persona del presidente e legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato
Edoardo Mensitieri, con domicilio eletto presso l'avvocato Giovanni
Bonaccio, in Roma, piazzale Clodio n. 56;
Comitato cittadino mondolfese, Associazione citta' futura
Marotta-Mondolfo, Attraverso Marotta-Associazione per la
progettazione del territorio, Consorzio concessionari arenili
demaniali Marotta, Gruppo Turistico Marotta, Associazione Malarupta,
non costituiti in giudizio;
Per la riforma della sentenza del T.A.R. Marche, Sezione I, n.
660/2015, resa tra le parti, concernente distacco della frazione di
Marotta dal Comune di Fano e la sua conseguente incorporazione nel
Comune di Mondolfo;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Marche,
del Comune di Mondolfo, di Gabriele Vitali e del Comitato Civico Fano
Unita;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 luglio 2016 il
consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati
Sandulli, D'Atena, Romano, Miranda, Izzo, per delega di Vaiano, e
Bonaccio per delega di Mensitieri;
1. Il Comune di Fano ha impugnato gli atti del procedimento
referendario regionale che ha poi condotto al distacco dal proprio
territorio della frazione di Marotta e l'incorporazione della stessa
nel confinante Comune di Mondolfo. In particolare, la deliberazione
15 gennaio 2013, n. 61, di indizione del referendum consultivo sulla
relativa proposta di legge regionale n. 77/2011 [Distacco della
frazione di Marotta dal Comune di Fano e incorporazione nel Comune di
Mondolfo. Mutamento delle rispettive circoscrizioni comunali]; la
proposta di legge regionale; la deliberazione 22 ottobre 2013, n. 87,
sostitutiva della precedente; del decreto 14 novembre 3013, n. 188,
di fissazione della data di effettuazione del referendum.
Il distacco e' stato definito dalla legge della Regione Marche 23
giugno 2014, n. 15 (Distacco della frazione di Marotta dal Comune di
Fano e incorporazione nel Comune di Mondolfo. Mutamento delle
rispettive circoscrizioni comunali).
Questa legge regionale e' stata approvata e promulgata all'esito
del procedimento ex art. 133, secondo comma, della Costituzione («La
Regione, sentite le popolazioni interessate, puo' con sue leggi
istituire nel proprio territorio nuovi comuni e modificare le loro
circoscrizioni e denominazioni»), nell'ambito del quale il 9 marzo
2014 si e' tenuto il referendum consultivo tra le ritenute
«popolazioni interessate» previsto da quest'ultima disposizione. Gli
aventi diritto al voto erano infine stati individuati nei residenti
di Marotta di Fano e in quelli di alcuni territori limitrofi dei
Comuni di Fano e di Mondolfo. A favore del distacco si e' espresso il
67,3% di quei complessivi votanti, variamente articolati a seconda
dei territori coinvolti.
2. Il Comune di Fano censura le modalita' con cui nell'indire la
consultazione popolare la Regione Marche ha individuato detto ambito
degli elettori chiamati ad esprimersi sulla proposta di mutamento
delle circoscrizioni dei due comuni interessati.
A quest'ultimo riguardo, la Regione aveva dapprima - con la
deliberazione 15 gennaio 2013, n. 61, di indizione del referendum
consultivo - delimitato le popolazioni interessate ai soli residenti
della frazione di Marotta di Fano, tra i quali vi erano i promotori
dell'iniziativa di legge n. 77 del 2011 sulla cui base la procedura
per il distacco era stata originata (delibera del consiglio regionale
n. 61 del 15 gennaio 2013).
Quindi, in seguito alla sospensiva ai fini del riesame emessa dal
Tribunale amministrativo regionale delle Marche adito dal Comune di
Fano contro gli atti di indizione del referendum consultivo
(ordinanza 19 aprile 2013, n. 160, la quale, pur condividendo che per
«popolazioni interessate» non si debbono necessariamente intendere
tutti i residenti del Comune, aveva affermato che il concetto va
definito di volta in volta e in relazione alla particolare situazione
socio-economica della zona e che emergeva un difetto di istruttoria e
di motivazione nel circoscrivere il referendum ai soli residenti in
Marotta di Fano, anziche' estenderlo ad altri residenti nel Comune di
Fano «quali, ad esempio, quelli residenti nelle frazioni limitrofe» e
che il timore del mancato raggiungimento del quorum strutturale non
poteva legittimare l'opposta soluzione di restringere eccessivamente
il corpo elettorale), il consiglio regionale, previa revoca
dell'originaria delibera indittiva, aveva rinnovato l'indizione
estendendo la consultazione alle popolazioni delle frazioni limitrofe
dei due comuni interessati dal distacco (delibera consiliare n. 87
del 22 ottobre 2013).
3. Con la sentenza impugnata n. 660 del 18 settembre 2015, il
giudice di primo grado adito respingeva il ricorso e motivi aggiunti
del Comune di Fano - questi ultimi proposti contro la seconda
delibera consiliare di indizione del referendum consultivo (nei cui
confronti aveva in precedenza negato la sospensiva, con ordinanza n.
6 del 10 gennaio 2014) - giudicando anche manifestamente infondate
tutte le censure di illegittimita' costituzionale dedotte
dall'amministrazione ricorrente in ordine alla legge regionale
dichiarativa del distacco, n. 15 del 2014, e alla legge regionale
regolatrice dei referendum consultivi previsti dallo statuto della
Regione Marche, 5 aprile 1980, n. 18 (Norme sui referendum previsti
dallo statuto).
4. Con l'appello, censurando la sentenza il Comune di Fano ha
riproposto i motivi di ricorso e le questioni di incostituzionalita'
gia' respinte in primo grado, incentrati sull'assenza nel caso di
specie, tanto nelle due leggi regionali quanto nelle delibere del
consiglio regionale impugnate, di criteri obiettivi legittimanti la
deroga alla regola generale discendente dal piu' volte citato art.
133, secondo comma, della Costituzione, secondo cui il referendum
consultivo per il distacco di un Comune dall'altro deve essere esteso
a tutti i residenti nei due enti locali interessati dal mutamento
delle rispettive circoscrizioni territoriali.
Hanno resistito all'appello la Regione Marche, il Comune di
Mondolfo ed il sig. Gabriele Vitali, in proprio e in qualita' di
rappresentante legale del Comitato pro Marotta unita. Vi aderisce
invece il Comitato civico Fano unita.
Questa Sezione del Consiglio di Stato, con sentenza parziale
contestuale alla presente ordinanza, ha accolto l'appello, rilevando
anche d'ufficio le questioni di legittimita' costituzionale che qui
si propongono in sede propria.
In particolare:
nella decisione di accoglimento dell'appello del Comune di Fano
la Sezione ha ritenuto illegittima la citata delibera di indizione
del referendum consultivo, perche' la Regione Marche ha chiamato a
partecipare al referendum previsto dalla citata disposizione della
Costituzione non tutte le popolazioni residenti nei due comuni
interessati dalla proposta di modifica circoscrizionale, ma solo
quella di Marotta di Fano e delle frazioni limitrofe nei due comuni;
in particolare, la Sezione ha ritenuto manifestamente infondate
le censure di illegittimita' costituzionale sollevate
dall'amministrazione comunale appellante con riguardo:
a) alla legge regionale delle Marche 5 aprile 1980, n. 18 (Norme
sui referendum previsti dallo statuto), nella parte in cui prevede
che i referendum consultivi devono tenersi presso «le popolazioni
interessate» (art. 20, comma 2), per violazione del citato art. 133,
secondo comma, della Costituzione;
b) alla legge regionale dichiarativa del distacco della frazione
di Marotta dal Comune di Fano al Comune di Mondolfo (legge regionale
23 giugno 2014, n. 15, sopra citata), in via derivata rispetto
all'illegittimita' della legge n. 18 del 1980;
c) in via autonoma, alla medesima legge dichiarativa del
distacco, perche' asseritamente emanata con l'intento di interferire
con la funzione giurisdizionale;
in estrema sintesi, la Sezione ha infatti osservato che:
I) in base alla giurisprudenza costituzionale formatasi sull'art.
133, comma 2, della Carta fondamentale non possono essere escluse
dalla consultazione referendaria le popolazioni direttamente
interessate al mutamento circoscrizionale, ne' possono essere escluse
a priori quelle che essendo comunque residenti nei comuni interessati
dalla proposta di mutamento, sebbene non direttamente coinvolte, in
linea di principio vantano comunque un interesse ad esprimersi su di
essa, mentre le stesse possono essere escluse solo in casi
«particolari ed eccezionali» (Corte costituzionale, sentenza 15
settembre 1995, n. 433);
I.1) dalla medesima giurisprudenza si evince che spetta alla
legge regionale la definizione dei criteri in base ai quali escludere
di volta in volta le popolazioni non direttamente interessate dalla
partecipazione al referendum consultivo, ma che, tuttavia, in assenza
di criteri, la definizione di tali popolazioni puo' legittimamente
essere demandata alla sede amministrativa (al momento dell'indizione
del referendum consultivo), cosicche' la scelta in concreto compiuta
puo' essere eventualmente censurata davanti al giudice
amministrativo;
I.2) la legge regionale n. 18 del 1980 censurata dal Comune di
Fano reca all'art. 20 una formula («sentite le popolazioni
interessate») riproduttiva del dettato costituzionale, e cioe'
dell'art. 133, secondo comma, della Costituzione, e dunque non in
contrasto con quest'ultimo;
2) conseguentemente, la legge regionale del 2014 dichiarativa del
distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano non e'
illegittima in via derivata dalla legge regolatrice del referendum
per violazione del medesimo parametro;
3) inoltre, trattandosi del doveroso atto conclusivo del
procedimento prefigurato dal piu' volte ricordato art. 133, secondo
comma, la legge regionale n. 15 del 2014 non puo' nemmeno essere
ritenuta adottata in violazione del divieto del legislatore di
interferire nell'attivita' giurisdizionale;
nondimeno, malgrado la dichiarazione di manifesta
infondatezza delle questioni di illegittimita' costituzionale
sollevate dal Comune di Fano, questa Sezione ha ritenuto che nel caso
di specie difettassero in concreto quelle condizioni «particolari ed
eccezionali» che giustificano la deroga al principio generale,
discendente dall'art. 133, secondo comma, della Costituzione e
ripetutamente affermato dalla giurisprudenza costituzionale, secondo
cui in linea di principio tutte le popolazioni residenti nei comuni
interessati dalla proposta di mutamento circoscrizionale devono
partecipare al referendum consultivo;
conseguentemente, la Sezione ha annullato la cita delibera del
consiglio regionale delle Marche di indizione del referendum
consultivo sulla proposta di distacco della frazione di Marotta dal
Comune di Fano (delibera n. 87 del 22 ottobre 2013);
tuttavia, la Sezione, richiamando una giurisprudenza della Corte
costituzionale reso in un caso affine a quello oggetto del presente
giudizio (sentenze 11 giugno 1999, n. 225 e 226), ha rilevato di non
potere emettere analoga statuizione demolitoria nei confronti della
piu' volte menzionata legge regionale n. 15 del 2014 dichiarativa del
distacco, a causa del relativo valore e della relativa forza;
in ragione di cio', questa Sezione rileva che una simile
pronuncia nei confronti dell'atto legislativo conclusivo del
procedimento ex art. 133, secondo comma, della Costituzione, puo'
essere emessa solo dalla Corte costituzionale;
quindi, la questione di legittimita' costituzionale della legge
regionale delle Marche del 23 giugno 2014, n. 15, nel suo complesso,
non appare manifestamente infondata per violazione del piu' volte
ricordato parametro costituzionale dell'art. 133, secondo comma,
della Costituzione, ed in particolare perche' direttamente
contrastante con esso, senza l'intermediazione di una legge regionale
enunciativa dei criteri di deroga alla partecipazione totalitaria
delle popolazioni interessate a sua volta illegittima, come invece
ritenuto dal Comune di Fano;
la questione sotto i profili ora evidenziati e' anche rilevante
nel presente giudizio, dal momento che, pur annullati con la sentenza
parziale resa da questa Sezione gli atti della fase amministrativa
del procedimento ex art. 133, secondo comma, della Costituzione,
permane tuttora l'atto conclusivo di legge, e quindi l'effetto
dichiarativo da esso discendente, ovvero il distacco della frazione
di Marotta avversato in questo giudizio dal Comune di Fano: il che,
trattandosi di norma primaria, e' di ostacolo alla pronuncia
costitutiva di annullamento degli atti del referendum consultivo, e
comunque della satisfativita' della pronuncia stessa (considerato
anche che la detta legge regionale non menziona espressamente il
previo procedimento referendario e dunque non si presta ad
un'automatica rilevazione di inefficacia una volta dichiarato
illegittimo quel procedimento);
con la detta contestuale sentenza, la Sezione ha svolto a questi
riguardi le considerazioni testuali che qui si riportano e si
richiamano:
[...] La statuizione di annullamento di questa delibera deve
comunque essere posta in relazione con la sopravvenuta legge
regionale n. 15 del 2014, dichiarativa del distacco della frazione di
Marotta dal Comune di Fano.
Si tratta di legge regionale, storicamente promulgata all'esito
del referendum consultivo indetto con la medesima delibera, a
conclusione della fattispecie prevista dal piu' volte citato art.
133, secondo comma, della Costituzione.
Nondimeno, detto legge regionale non fa riferimento, vuoi nelle
premesse, vuoi nell'articolato, all'esito della detta consultazione
popolare. Il collegamento e' desumibile soltanto attraverso i lavori
preparatori. Vero e' che la volonta' della legge regionale e' degli
organi legislativi regionali e che il referendum consultivo ne e'
solo un presupposto atto a valutare la volonta' espressa nel
referendum da tali popolazioni direttamente interessate (Corte
costituzionale, n. 47 del 2003). Ma resta patente che se questa legge
regionale non fosse collegata al previo esperimento di una regolare e
legittima consultazione referendaria delle «popolazioni interessate»
e non prendesse in considerazione l'esito di una corretta
consultazione (cioe' compiuta legittimamente, senza esclusioni
ingiustificate di parte di queste popolazioni), per questo semplice
fatto la legge regionale medesima sarebbe in contrasto con lo schema
procedimentale dell'art. 133, secondo comma, della Costituzione: e
per la sua caratterizzazione di legge-provvedimento sarebbe una legge
irragionevole per difetto della possibilita' di una congrua
valutazione della previa volonta' di quelle che davvero risultano le
popolazioni interessate; e priva dell'indispensabile presupposto
procedimentale.
Si tratta infatti, di una legge-provvedimento (cosi' Corte
costituzionale, n. 47 del 2003) (come assume qui l'appellante Comune
di Fano), comunque di una legge sui generis. In ogni caso, ragione
dell'appena ricordata speciale previsione costituzionale, di una
legge in inscindibile legame di presupposizione con una legittima
consultazione referendaria. Ma mentre la valutazione della
legittimita' degli atti di indizione del procedimento referendario,
vista la natura amministrativa e non legislativa, compete al giudice
amministrativo (come qui dedotto in giudizio), non altrettanto e' per
la legge regionale conseguente, la cui legittimita' puo' essere
giudicata soltanto dalla Corte costituzionale.
Sicche', rispetto agli atti del referendum consultivo, un'analoga
pronuncia di annullamento anche di questa legge regionale non e'
consentita a questo giudice, a causa del valore e forza di legge
dell'atto.
Al tempo stesso, la circostanza della non menzione, nel corpo
della legge regionale stessa, del previo procedimento referendario e
del suo esito, da un lato sembrano poter escludere l'automatica
caducazione della legge regionale stessa all'esito del presente
giudizio di annullamento del procedimento referendario (il che rileva
in punto di effettivita' della tutela giurisdizionale qui richiesta e
da accordare, per non limitarne gli effetti anche alla luce dell'art.
113, primo e secondo comma, della Costituzione); dall'altro possono
apparire di ostacolo, qui immediatamente rilevante, alla stessa
pronuncia di annullamento giurisdizionale perche' in contrasto con un
atto che - per quanto si presti ad essere ascritto a questa speciale
categoria di leggi - riveste comunque valore formale di legge
(regionale) e percio' vincola il giudice al suo rispetto e qui si
presenta di irragionevole ostacolo a una pronuncia realmente e
pienamente satisfativa del comune ricorrente.
E' patente dunque sotto entrambi i profili la non manifesta
infondatezza della questione di legittimita' costituzionale, in
rapporto agli articoli 3, 113 , primo e secondo comma, e 133 della
Costituzione; il non aver la legge regionale menzionato il previa
procedimento referendario concretamente e compiutamente seguito nella
concatenazione stabilita dalla Costituzione, rende la legge stessa
irragionevolmente autonoma e lesiva della sequenza inderogabilmente
stabilita dall'art. 133 della Costituzione (che postulerebbe invece
l'espressa integrazione formale della legge regionale con gli atti
presupposti) e, seppur apparentemente, la rende indenne
dall'annullamento giurisdizionale che qui si dispone. Cio' che, per
quanto non sollevato dal Comune di Fano, si solleva d'ufficio.
Vale del resto ricordare che in una fattispecie di
legge-provvedimento che presenta, per quanto qui rileva, somiglianze
con quella oggetto del presente giudizio si registra una
giurisprudenza costituzionale, citata dalle parti appellate, che
accolse il conflitto di attribuzioni di una regione contro la
pronuncia di annullamento emessa da un tribunale amministrativo
regionale nei confronti dell'atto iniziale della fase legislativa di
un unitario procedimento di approvazione di uno strumento urbanistico
sovracomunale, dopo la prodromica fase amministrativa (Corte
costituzionale, 11 giugno 1999, n. 225 e n. 226, che ha accolto il
conflitto di attribuzioni nella parte relativa all'annullamento in
sede giurisdizionale amministrativa dell'atto con cui una giunta
regionale aveva disposta la trasmissione del piano territoriale di
coordinamento da essa approvato al consiglio regionale per la
successiva approvazione di competenza di quest'ultimo organo con
legge regionale).
Pertanto, il percorso obbligato per l'integrale ed esaustivo
annullamento degli atti del procedimento di distacco della frazione
di Marotta dal Comune di Fano consiste nel rimettere alla Corte
costituzionale la questione di legittimita', per contrasto con gli
articoli e 3, 113, primo e secondo comma, e 133, secondo comma, della
Costituzione della legge regionale delle Marche n. 15 del 2014.